Готовність до розвитку

«Рейтинг демонструє, які українські міста серед обласних центрів готові до сталого розвитку більше за інші. Йдеться саме про готовність, оскільки розрахунок включає дані про суб’єктивну оцінку самих мешканців міст. Ставлення громадян до поточної ситуації у своєму місті та в країні в цілому досить часто не корелює з об’єктивними даними щодо соціально-економічного становища в громаді в конкретний період часу», — коментує Ярослав Жаліло, директор з аналітичної роботи ІСЕД.

Суспільні настрої зазвичай є результатом переплетення різноманітних факторів коротко- та довгострокового характеру. Композиція цих факторів формує сприйняття суспільством навколишніх процесів та відповідні оцінки, які нерідко можуть радикально відрізнятися від оцінок, побудованих на основі об’єктивної (вимірюваної) статистики.

Парадокс у тому, що статистичні оцінки зазвичай є основою прийняття управлінських рішень, тоді як реакція спільноти на ці рішення формується саме сус-пільними настроями. Утворюється розрив, у який можуть «провалюватися» найкращі управ-лінські наміри, зокрема щодо реформування суспільства. Фахівці відзначають феномен резистент-ності (опірності) українського сус-пільства щодо реформ. І згаданий розрив — один з механізмів такої резистентності.

Тому врахування рушіїв сус-пільних настроїв є, поряд з іншим, важливою складовою досягнення належної ефективності політики реформ в Україні. Подекуди сформувати належне сприйняття політики держави навіть важли-віше, ніж впроваджувати не сприйняті суспільством кроки, які, відтак, будуть нерезультативними. Тим більше в умовах сучасного суспільства, коли діє глобальний тренд децентралізації повноважень, відповідальності, прийняття рішень. В Україні один з основних його проявів — реформа децентралізації та посилення ролі громад.

Результати проведеного МРІ опитування дають змогу порівняти «зріз» настроїв громад обласних центрів України з даними статистичної звітності. Подекуди до уваги свідомо бралися до розгляду статистичні дані рівня області — можна вважати, що вони навіть краще описують середовище, яке береться до уваги респондентами, які роблять свої оцінки.

Нижче пропонуємо вашій увазі аналіз даних, отриманих в рамках опитування, від експертів Інституту суспільно-економічних досліджень (джерело: http://iser.org.ua/).

Оцінки загальної ситуації в регіоні та країні

З’ясування загального ставлення респондентів до становища в країні продемонструвало одразу два парадокси.

По-перше, зросла частка тих, хто вважає, що справи в Україні йдуть у правильному напрямку — найбільший оптимізм притаманний Львову, Вінниці, Кропивницькому, Луцьку, Тернополю, де «оптимістів» — понад 20%. При цьому дані Держстату засвідчують сповільнення темпів економічного зростання у 2017 році до 2,2% після 2,3% у 2016-у.

По-друге, незважаючи еконо-мічне зростання впродовж двох років, переважна більшість опитаних вважають, що економічна ситуація в країні у 2017-у погіршилася. «Песимістів» найбільше в Сумах, Харкові, Одесі, Хмельницькому.

Водночас стрімко збільшилася частка тих, хто оптимістично оцінює ситуацію у власному місті. Найдинамічніше поліпшення настроїв — у Харкові, Чернігові, Дніпрі, Києві, Кропивницькому, Сумах. Відтак ефект економічного зростання та реформи децентралізації закономірно позначаються у змінах середовища існування містян, однак це наразі не вкладається в цілісну картину змін у країні. Погіршення оцінок ситуації в місті характерне для Івано-Франківська, Луцька, Хмельницького, Одеси, Черкас, Чернівців, Ужгорода. Прикметно, що на негативному «полюсі» кореляція (гірше в місті — гірше в Україні) набагато сильніша, ніж на позитивному (краще в місті — краще в Україні).

Проте найтісніша кореляція спостерігається між ставленням до ситуації в Україні та економічним становищем сімей опитаних. При цьому оптимізм оцінок власного становища зазвичай випереджає оптимізм щодо ситуації в Україні, що притаманно насамперед західному регіону і є, на нашу думку, свідченням більших диверсифікації економіки та розвитку підприємництва. Якщо торік економічне становище не погіршилось у 40 та більше відсотків сімей лише в трьох містах (наразі таких міст — 10), то середній показник оптимізму стрімко зріс в усіх без винятку містах, що корелює з показником зростання реальної заробітної плати у 2017-у на 19%. Втім, для низки міст оптимізм щодо справ у самому місті значно перевищує оптимізм щодо власного добробуту: це притаманне Харкову, Чернігову, Одесі, Сумам, Миколаєву й свідчить про недостатню інклюзивність процесів, які відбуваються в економіці цих регіонів.

Спостерігається очевидний зв’язок рівня оптимізму з дина-мікою середньомісячної заробітної плати, який особливо чітко простежується в регіонах, де таке зростання найвище. Але ефект інфляційного знецінення зарплати дається взнаки у вигляді досить поміркованого зростання оптимізму: хоча здебільшого становище домогосподарств покращилося, погіршення становища констатують 81% їх у Сумах, 79% — Миколаєві, 74% — Запоріжжі. Характерно, що рівень песимізму вищий для міст з вищим рівнем середньої зарплати, що демонструє ефект меншого впливу в таких регіонах ефектів від комунальних субсидій та підвищення мінімальної зарплати.

Значні розбіжності демонструє зіставлення динаміки промислового виробництва та оцінки респондентами розвитку промисловості. Погіршення оцінок відзначено в усіх містах, крім Києва, Ужгорода та Одеси. Проте й Одеса, яка є лідером за темпами промислового зростання, демонструє відчутний песимізм. Натомість мешканці Луцька, який є «середняком» за темпами, — найоптимістичніші. Порівняно високі оцінки розвитку промисловості дають Ужгород, Дніпро, Черкаси, Полтава, Чернігів, де темпи приросту нульові, або й негативні. Найвідчутніше погіршилися оцінки в Херсоні, Сумах, Кропивницькому, Львові, Хмельницькому. Отже, в більшості ре-гіонів промислове виробництво не є безпосереднім чинником впливу на якість життя (відзначимо, що це може стосуватися здебільшого обласних центрів із диверсифікованою економікою, у малих містах ситуація інша).

Характерним є збіг міст-лідерів за наявністю можливостей займатися підприємництвом та отримувати достатні гроші за роботу. Найвищі показники — у респондентів з Луцька, Івано-Франківська, Рівного, Полтави, що засвідчує як якість регуляторного середовища, так і сприятливість економічної ситуації в цих містах. А от «антилідери» рейтингу відрізняються. Найгірші, на думку респондентів, умови для підприємництва у Сумах (негативні оцінки дали 45%), Києві, Херсоні, Чернівцях, Запоріжжі; для отримання достатніх грошей за роботу — в Кропивницькому (75%), Запоріжжі, Чернігові, Хмельницькому, Миколаєві. Зазначимо, що Запоріжжя та Миколаїв — серед лідерів за рівнем середньої заробітної плати у 2017 році, а Луцьк та Хмельницький перебувають на приблизно однаковому рівні.

Зазначені розбіжності між статистичними даними та суспільними оцінками дають підстави поставити під питання офіційне рейтингування регіонів, яке проводиться Мінрегіонів на основі даних статистики, й надалі використовується для оцінки ефективності місцевої влади та проведення регіональної політики. Як свід-чить опитування, оцінка респондентами ситуації в місті жодним чином не корелює ані з рейтингом економічної ефективності, ані навіть з рейтингом ефективності ринку праці.

Навіть враховуючи певну поправку на розбіжність між показниками регіону та міста, можна стверджувати, що рейтинг Мінрегіону не може служити за основу для комунікації з місцевими громадами. Крім того, таке співставлення демонструє наявний в Україні глибокий розрив між орієнтирами та критеріями формування регіональної політики і політики місцевого (територіального) розвитку, вага якої у процесі децентралізації дедалі більше переноситься на місцеві громади.

Вплив видатків місцевих бюджетів на оцінки ситуації в місті та якості послуг

Порівняно з 2016 роком видатки міських бюджетів в обласних центрах збільшилися на 35—45%, що могло б позначитися на поліп-шенні ставлення до стану справ у містах. Однак зіставлення не демонструє кореляції ні між розміром душових видатків міських бюджетів, ні їх приростом та часткою позитивної оцінки справ.

Подібна ситуація стосується й окремих напрямів бюджетних видатків. Так, оптимізм щодо можливостей отримувати якісну освіту зріс у 13 обласних центрах, що корелює зі збільшенням видатків приблизно в 1,5 раза, а оцінки якості шкільної та дошкільної осві-ти стабільно високі та зросли у 14 (15) містах. Та оцінка наявності таких можливостей не корелює із душовими видатками на освіту з місцевих бюджетів, як і з видатками на послуги охорони здоров’я.

Певну, хоча і слабку, відповідність бачимо між видатками на транспорт та комунікації й оцінками стану доріг. Це природно, оскільки, на відміну від послуг освіти, медицини, транспорту, де може бути значною складова приватних провайдерів, будівництво доріг залишається в основному прерогативою бюджетних організацій.

Отже, висновком є те, що якість надання послуг бюджетної сфери залежить не стільки від обсягів фінансування, скільки від якості управління відповідними видатками. Серед лідерів в оцінках якості освіти та охорони здоров’я ста-більно перебувають Вінниця та Луцьк. У цих містах високу оцінку респонденти поставили й ситуації у комунальній сфері (водопостачання, опалення, вивезення сміття тощо). Серед лідерів за негативною оцінкою таких послуг «стабільно» присутні Херсон та Чернівці.

Важлива складова сприйняття ситуації в місті — питання особистої безпеки. Відчуття безпечності досить чітко корелює з оцінкою діяльності поліції, щоправда, за деякими винятками (Херсон, Миколаїв, Дніпро, Житомир, Черкаси). При цьому це сприйняття значно слабше корелює з реальною криміногенною ситуацією у місті. Для лідерів за відчуттям безпечності (Львів, Тернопіль, Вінниця, Хмельницький, Харків, Чернігів) характерний нижчий рівень правопорушень на 10 тисяч населення, як і найнебезпечніші за відчуттями Миколаїв, Херсон та Сєверодонецьк характеризуються вищою злочинністю. Для решти міст зв’язок неочевидний.

Ставлення до влади та участь в управлінні

Отже дані офіційної статистики не дають можливості пояснити формування ставлення населення обласних центрів до ситуації у місті та країні в цілому.

З нашої точки зору, пояснення слід шукати у рівні залучення членів місцевих громад до управління. Зокрема, за можливостями включатися у процес формування рішень у місті лідерами опитування є Івано-Франківськ, Луцьк, Рівне, Вінниця. Стрімко покращився показник інклюзії у Запоріжжі, Ужгороді, Харкові, Маріуполі, Івано-Франківську. Проте показник залученості в Ужгороді залишається вельми низьким, а, враховуючи строкатий етнонаціональний склад регіону та значні геополітичні впливи на нього, консолідуюча роль активності й згуртованості місцевих громад щодо вирішення проблем місцевого розвитку в цьому регіоні вельми важлива. Луцьк, Львів, Рівне, Житомир, Івано-Франківськ мають найкращі умови для самореалізації членів громад. Як уже згадувалося, Луцьк, Ужгород, Івано-Фран-ківськ, Рівне, Полтава — найкращі для ведення підприємництва. Ці міста-лідери засвідчують позитивний ефект інклюзії для ставлення до процесів у місті та країні, а отже — підтримки політики реформ.

Найгірші ж умови для включення у процес формування рішень у Сєверодонецьку, Ужгороді, Києві, Херсоні, Одесі, Запоріжжі; для самореалізації — у Миколаєві, Сєверодонецьку, Полтаві, Хмельницькому, Києві. Антилідери для ведення підприємництва — Суми, Київ, Херсон, Чернівці, Запоріжжя.

Регіональний вимір

Ще одним чинником, який може впливати на формування ставлення, є відкритість/закритість регіону, яка виражається часткою населення, що виїздить за його межі. Проведене опитування дозволило виокремити: а) «відкриті» регіони, понад 70% населення яких виїздили за їхні межі, — Чернігів, Чернівці, Київ, Рівне, Івано-Франківськ, Тернопіль, Хмельницький; б) «закриті» регіони, понад 45% населення яких не виїжджали за межі регіону, — Сєверодонецьк, Херсон, Миколаїв, Одеса.

Міжрегіональні поїздки дозволяють модифікувати відчуття регіональної ідентичності відповідно до вимог часу. Це, з одного боку, може посилювати незадоволеність поточною ситуацією, а з іншого — збільшувати чутливість громад до можливостей включення в економічне, громадське життя, управління тощо. Рівень відкритості посилюється міжнародним чинником: понад чверть жителів виїжджали до країн ЄС в Ужгороді (55%), Івано-Франківську, Києві, Луцьку, Чернівцях, Хмельницькому, Львові. Понад 20% виїжджали до країн СНД у Києві (25%), Маріуполі, Харкові, Чернігові, Чернівцях.

Додатково формуються «квазі-агломерації» на основі стійких взаємних поїздок, які можуть ставати підставою для співпраці громадських об’єднань, групового («змагального») стимулювання реформ, зміцнення міжрегіональної кооперації. Опитування 2017 року продемонструвало стійкі «зв’язки»: Миколаїв+Одеса+Херсон; Рівне+Луцьк; Тернопіль+

Хмельницький+Вінниця; Харків+ Полтава; Дніпро+Запоріжжя; Чер-нівці+Івано-Франківськ.

Сталий розвиток громад

Отже, необхідна інтегральна оцінка, яка дозволяла б урахувати комплекс різних чинників, що разом формують ставлення громад до ситуації в місті та країні, визначаючи перспективи їх збалансованого розвитку.

Виходячи зі сформульованих на міжнародному рівні критеріїв забезпечення сталого розвитку громад, ми розробили оригінальну методику розрахунку індексу інституційної досконалості (готовності до сталого розвитку) громад, який складається з трьох блоків.

По-перше, залучення членів громади до економічного розвитку: встановлення прямого зв’язку між економічними результатами та якістю життя. Можливість займатися підприємницькою діяльністю та отримувати достатньо грошей за свою роботу.

По-друге, інтегрованості громади як об’єкта управління і як самоврядної спільноти — на основі інклюзії громади до визначення шляхів та способів розвитку громади, регіону, країни, оцінювання прогресу та поінформованості з цих питань. Можливість вільно висловлювати власні думки, включатися у процес формування рішень у місті, схвалення місцевих ЗМІ (відкритість громади), сусідських об’єднань (мікро-самоорганізація), простота та зрозумілість рішень і порад місцевої влади.

По-третє, довіри всередині громади і відповідальності перед майбутнім поколінням — на основі усвідомлення регіональної ідентичності членів громади. Такій ідентичності сприяють позитивні оцінки громадянами можливостей вільної реалізації своїх духовних потреб, а також самореалізації.

Ця методика дозволила розрахувати власний рейтинг інституційної досконалості громад, який демонструє комбінацію чинників формування регіонів-лідерів (Луцьк, Вінниця, Івано-Фран-ківськ, Рівне, Тернопіль) та «антилідерів» (Суми, Херсон, Сєверодонецьк, Миколаїв»).

Вищий показник індексу свід-чить про наявність синергії співпраці всередині громади, що різко посилює віддачу видатків місцевого бюджету, дає можли-вість концентрації на цілях сталого розвитку громади ширшого спектра ресурсів, доступних на локальному рівні. В цих регіонах можна очікувати успішнішого перебігу процесів децентралізації. Навпаки, слабка інституційна готовність є ознакою розділеності влади та суспільства, що призводитиме до недієвості будь-яких інструментів стимулювання локального розвитку.

Структура рейтингу дозволяє виявити синхронність у розвитку трьох вищезазначених блоків, що підтверджує їхній взаємозв’язок. У певних випадках можлива компенсація занизького економічного показника через посилення інклюзії (наприклад, Тернопіль, Львів, Хмельницький, Черкаси).

Водночас виокремлюється кластер регіонів з низьким рівнем інклюзії, поєднаним з відносно високим економічним індексом (Ужгород, Харків, Чернівці, Київ, Полтава, Одеса), а також регіонів із загальним низьким рівнем інститу-ційної досконалості (Суми, Херсон, Миколаїв, Сєверодонецьк).

Індекс інституційної досконалості досить чітко корелює з ставленням до справ у місті. Більше того, щодо деяких міст можна констатувати наявність невикористаних інституційних резервів (Ужгород, Рівне, Луцьк, Терно-піль, Житомир, Дніпро), а це стимул для поглиблення відповідної роботи місцевих громад.

Висновки

Проведені зіставлення продемонстрували, що реалізація адекватної інформаційної політики та інституційних механізмів залучення громад до вирішення проблем їх власного розвитку, а на наступному етапі — й завдань загальнонаціонального значення не менш, а в короткостроковому періоді й більш важливі для відновлення довіри до держави та суспільного оптимізму в Україні, ніж поліпшення показників економічного розвитку.

Відповідно, при стратегуванні та плануванні розвитку населених пунктів і регіонів, здійсненні поточного моніторингу розвитку громад як пріоритетні мають використовуватися індикатори інституційної готовності громад та синтетичні показники якості життя, серед яких — показники безпеки, якості середовища життєдіяльності та основних послуг.

Першочергова увага має приділятися інструментам консолідації мешканців навколо спільних завдань розвитку громади, чому, зокрема, сприятиме впровадження інструментів інклюзії членів громади до обговорення, прийняття та контролю управлінських рішень.

Важливо забезпечувати максимальну відкритість статистичної інформації та фахове роз’яснення отриманих результатів і перебігу реформ, ефективну комунікацію на місцевому рівні щодо стану регіональної економіки, ходу реформ у регіоні, формування та витрачання місцевих бюджетів, планування розвитку міст тощо.

Робота з громадською думкою має стати невід’ємною частиною планів виконання рішень у сфері публічної політики. Для цього комунікацію влади (як центральної, так і місцевої) з громадськістю необхідно забезпечити відповідними процедурами та ресурсами:

1. розширити комунікації та з режиму одностороннього інформування перейти до вищих рівнів взаємодії з громадою, як-от консультування, партнерство, делегування повноважень і дієвий громадський контроль. Використання нових способів спілкування може суттєво здешевити комунікації з громадськістю як у випадку з повідомленням інформації, так і з отриманням зворотного зв’язку (через месенджері, месенджер-канали, онлайн-анкети тощо);
2. включити роботу з громадською думкою як невід’ємний елемент будь-яких планів з впровадження державних і місцевих рішень: контрольні заміри знань або ставлення людей необхідно проводити на початку проектів — для діагностики, а також за результатами виконання планів — для оцінки результативності роботи;
3. зафіксувати в якості індикаторів виконання комунікаційних завдань реальні результати, а не процеси. Тобто індикатором ефективності комунікації мають бути зміна знання, розуміння або ставлення громадян до конкретних фактів. Результатами комуні-кації не можуть бути: кількість розповсюджених буклетів, кіль-кість оброблених запитів або кількість придбаних картриджів для принтера. Це приклади індикаторів для проміжного контролю процесів.
4. передбачати належне фінансове забезпечення комунікаційної роботи (в рамках відповідних бюджетних програм або в рамках програм, що реалізуються за допомогою донорів).

Мінрегіону варто рекомендувати суттєво удосконалити моніторинг розвитку регіонів, включивши до нього характеристики середовища життєдіяльності, які є важливими для людей (інклюзія, якість обслуговування та послуг тощо), а також соціологічні оцінки суспільних настроїв у регіоні.

Важливо стимулювати мобіль-ність населення з акцентом на розширення міжрегіональних кон-тактів громадянського суспіль-ства, що дозволить уникнути «зависання» в застарілій регіональній ідентичності, яка ставатиме на заваді необхідним інституційним змінам у регіоні.

У регіональному вимірі спеці-альну увагу слід зосередити на системному поліпшенні еконо-мічної ситуації та посиленні інклюзії областей Півдня України, особливо — Херсонської, яка займає ключове положення перед окупованим Кримом. Значної уваги потребує також Закарпаття. Пріоритетною має стати підтримка трендів розвитку громадянської активності в регіонах Центру та Сходу України.

Ярослав ЖАЛІЛО,
доктор економічних наук.
Марина ДАДІНОВА.